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Persönliches Budget – ein Weg zu mehr Selbstbestimmung?!

Tagungsbericht zur Fachtagung am 9.11.2006

Kirchner – Lassal – Ulrich

Einführung

Der seit 1. Juli 2004 laufende bundesweite Modellversuch zum Persönlichen Budget (PB), hat bei vielen chronisch kranken und behinderten Menschen die Hoffnung geweckt, mit dem von den Behinderten-Selbsthilfeorganisationen seit langem geforderten Instrument mehr Selbstbestimmung und Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu erreichen. Mit den Hoffnungen verbinden sich aber gleichzeitig auch Ängste. Befürchtet wird, dass mit dem Persönlichen Budget nur noch eine eng bemessene Grundversorgung sichergestellt, nicht jedoch der individuell notwendige Bedarf an Sach- und Assistenzleistung gedeckt wird.

Viele Fragen aus den Reihen unserer Mitgliedsverbände zu diesem Thema veranlassten die LAGH bereits im Oktober 2006 einen Arbeitskreis einzuberufen und mit der Planung einer größeren Veranstaltung etwas Licht ins Dickicht des großen Themenkomplexes zu bringen.

Über 60 Vertreter aus den Mitgliedsverbänden der LAGH, der Wohlfahrtsverbände, der freien Träger und interessierter Einzelpersonen waren am 09. November 2006 der Einladung der LAGH zur Fachtagung „Persönliches Budget – ein Weg zu mehr Selbstbestimmung?“ gefolgt und bestätigten den großen Informationsbedarf zu dieser Thematik.

Ziel der Veranstaltung war es, einen groben Überblick über die Voraussetzungen und Möglichkeiten des Persönlichen Budgets zu verschaffen und kritisch zu hinterfragen, wo die Chancen und Möglichkeiten für den einzelnen chronisch kranken und behinderten Menschen liegen. Insbesondere sollten auch die Probleme bei der Durchsetzung des Persönlichen Budgets im ambulanten und stationären Bereich thematisiert werden.

Unter der Moderation des Geschäftsführers der LAGH, Herrn Reinhard Kirchner, bildeten
3 Impulsreferate von Vertretern der Mitgliedsverbände der LAGH den Einstieg in die anschließende Diskussion.

Die Ergebnisse der Fachtagung wiederum sollen die Grundlage für eine weitergehende Diskussion und Positionierung zu diesem Thema im Arbeitskreis der LAGH sein.

Bericht

Nach der Begrüßung durch den Vorsitzenden der LAGH, Herrn Dr. Josef Pettinger, führte Herr Kirchner in das Thema ein und verwies insbesondere auf den Bericht der Bundesregierung vom 31. Oktober 2006, in dem die ersten Ergebnisse des Modellversuches zum PB auf der Grundlage von rund 500 Budgetnehmern in ganz Deutschland zusammengefasst worden sind (Begleitstudie).

Die ersten Ergebnisse dieser Studie zeigen, dass aufgrund der geringen Teilnehmerzahl am Modellversuch derzeit nur unzureichende Aussagen über die Wirkungen des Persönlichen Budgets insbesondere bei den stationären Einrichtungen gemacht werden können. Interessant ist in der Studie allerdings der Vergleich mit anderen, insbesondere den skandinavischen Ländern, in denen das Persönliche Budget bereits gängige Praxis geworden ist.

Durch die 3 Impulsreferate von den geladenen Experten aus den Mitgliedsverbänden der LAGH wurden zunächst

  • die gesetzlichen Grundlagen und Verordnungen zum Persönlichen Budget dargestellt,
  • aus der Sicht psychisch kranker Menschen beurteilt
  • und für den Personenkreis sehbehinderter, blinder Menschen nach Grenzen und Möglichkeiten gefragt.

Impulsreferate aus den Mitgliedsverbänden der LAGH

Die gesetzlichen Grundlagen

Frau Ilse Polifka, Stiftung Pfennigparade e.V.

Im SGB IX, Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen, § 17, Ausführung von Leistungen – Persönliches Budget, ist die Grundlage für ein Persönliches Budget (PB) verankert.

Beim PB handelt es sich grundsätzlich um ein trägerübergreifendes Budget, d.h. es sind oftmals mehrere Kostenträger wie die Kranken-, die Unfall- oder die Pflegeversicherung beteiligt. Es kann aber auch als Leistung eines einzelnen Trägers gewährt werden. Die Ansprüche ergeben sich aus den Leistungsgesetzen des SGB.

Das PB ist keine neue Leistung an sich, es ist nur eine neue Form der Ausreichung von Leistung. Anstelle des Sachleistungsprinzips tritt beim Persönlichen Budget die Geldleistung. Bisher wurden beispielsweise Leistungen der Krankenversicherung als reine Sachleistungen gewährt. Bei der Pflegeversicherung waren auch schon Leistungen in Form von Gutscheinen möglich. Nun kann sich der Budgetnehmer die erforderlichen Leistungen selbst einkaufen.

In der Modellphase bis zum 31.12.2007 ist das PB eine Ermessensleistung der Leistungserbringer. Sie soll aber ab dem 1.01.2008 in eine Regelleistung übergehen.

Die Durchführung des Persönlichen Budgets wird in der Budgetverordnung – (Budget 5 BudgetV) geregelt. Aus Sicht von Frau Polifka ist unzureichend geklärt, wie der Bedarf für eine Budgetleistung festgestellt wird und wie insbesondere in den stationären Einrichtungen das Persönliche Budget zum Tragen kommen kann.

Völlig ungeklärt ist die Frage, wer die Kosten für eine Budgetberatung oder eine Budgetassistenz übernimmt. Insbesondere schwer- und schwerstbehinderte Men-schen bedürfen zur Erlangung des Persönlichen Budgets nicht nur einer qualifizierten Beratung, sondern möglicherweise auch einer Begleitung bei der regelmäßigen Abwicklung von Assistenzleistung. Nach wie vor problematisch zeigt sich in der Praxis das Zusammenwirken der unterschiedlichen Leistungsträger beim Persönlichen Budget

 

Das persönliche Budget ein Fortschritt für Menschen mit psychischer Erkrankung?

Herr Karlheinz Möhrmann, Landesverband Bayern der Angehörigen psychisch Kranker e.V.

Völlig neu, deshalb auch sehr reizvoll, sind die durch das Persönliche Budget sich ergebenden Veränderungen in den Beziehungen zwischen Kostenträgern, Leistungs-erbringern und Leistungsbegünstigtem. Das ehemals leistungsrechtliche Dreieck zwischen Kostenträger, Leistungserbringer und Leistungsbegünstigtem löst sich nun auf.

Hat ein betroffener chronisch kranker oder behinderter Mensch bisher einen Anspruch auf Leistungen nach dem sozialen Gesetzbuch (SGB), so konnte er seinen Bedarf geltend machen. Die zu erbringende Leistung wurde jedoch zwischen dem Kostenträger und dem Leistungserbringer ausgehandelt.

Durch das Persönliche Budget wird der chronisch kranke und behinderte Mensch nun selbst Verhandlungspartner. Er muss mit den Leistungserbringern die Verhandlungen führen, bzw. daraus folgende Verträge direkt mit den Leistungs-erbringern abschließen (Zielvereinbarungen). Darüber hinaus sind die chronisch kranken und behinderten Menschen nicht nur verpflichtet ihr Budget zu verwalten, sondern auch die „eingekauften Leistungen“ sind hinsichtlich der Qualität zu beurteilen und auch gegenüber den Kostenträgern gegebenenfalls in ihrer Verwendung nachzuweisen.

Für psychisch kranke und seelisch behinderte Menschen ergibt sich aber gerade das Problem, sich mit solchen komplexen Themen, Behörden und oftmals nicht zu verstehenden Formularen auseinandersetzen zu müssen.

Das Angebot einer unabhängigen Budgetberatung, gefolgt von oder verbunden mit einer unabhängigen Budgetassistenz ist für diesen Personenkreis unbedingt erforderlich. Für diese Kosten muss nach dem derzeitigen Modell der Betroffene selbst aufkommen. D.h. die Kosten für Budgetberatung und Budgetassistenz muss er aus seinem zur Verfügung gestellten Budget finanzieren. Die ungeklärte Regelung der Finanzierung der Budgetassistenz wird möglicherweise gerade bei diesen Betroffenen dazu führen, kaum von der Möglichkeit eines Persönlichen Budgets Gebrauch zu machen.

Es besteht die Gefahr, dass für die Kostenträger der Personenkreis der psychisch kranken Menschen in die Kategorie „nicht budgetfähiger Bezieher“ eingeordnet und somit vom Budgetverfahren ausgeschlossen wird.

Ungeklärt ist auch, wer die Berater und Assistenten des Persönlichen Budgets ausbildet. Sinnvoll wären unabhängige Berater und Assistenten um zu gewährleisten, dass die Betroffenen die für sie notwendigen Leistungen auch möglichst kosten-günstig erhalten.

Der durch das persönliche Budget intendierte Wettbewerb unter den Leistungsanbietern darf nicht dazu führen, dass Budgetberatung und Budgetassistenz von den Leistungserbringern erbracht wird. Ohne neutrale Budgetberatung und Budgetassistenz werden bestimmte Personenkreise das Persönliche Budget nicht nutzen können.

Weitere Aspekte und Fragen müssen geklärt werden oder stehen noch zur Disposition:

  • die Modellprojekte zum PB sind zu spät gestartet worden, die Teilnehmerzahl ist zu gering um repräsentative Aussagen über das bisherige Modellprojekt zu machen.
  • Welche Zielgruppen spricht das PB in der jetzigen Form tatsächlich an?
  • Wer kontrolliert, ob der Leistungsanbieter Qualitätsstandards einhält bzw. wer legt diese fest? Durch das PB ist eine Konkurrenz unter den Leistungsanbietern intendiert. Dies kann allerdings dazu führen, dass ein neuer Markt von Anbietern entsteht, der mit Billigkräften zu Lasten der Qualität einen möglichst großen Profit erwirtschaften möchte.
  • Wie kann der Budgetnehmer die Qualität des Leistungsanbieters beurteilen?
  • Können einheitlich festgelegte Kriterien der individuellen Bedarfsfeststellung genügen?
  • Beim Arbeitgebermodell mittels Persönlichem Budget ist ein hoher Grad an Organisations- und Verwaltungskompetenz die Voraussetzung um das Geld des PB einsetzen zu können.
  • Wie sehen die Möglichkeiten aus, nach einem Versuch mit dem PB wieder in das vorherige in Anspruch genommene Sachleistungsprinzip umzusteigen? Gibt es eine wirkliche Wahlfreiheit?
  • Was passiert, wenn die Pauschale des PB nicht ausreicht?
  • Welche Alternativen bleiben für Menschen mit chronischer Krankheit und Behinderung, die als „nicht budgetfähig“ eingestuft werden?

 

Lässt sich die Situation von sehbehinderten und blinden Menschen durch das Persönliche Budget verbessern?

Herr Troppmann, BBSB e.V.

Von den ca. 17.000 sehbehinderten und blinden Menschen in Bayern sind ca. 2/3 über 65 Jahre alt. Für den BBSB ist es schwer vorstellbar, dass für diesen Personenkreis das Persönliche Budget als Instrument zum Tragen kommen könnte. Für rüstige und in der Mobilität selbständige Personen aber könnte das Persönliche Budget durchaus interessant sein, beispielsweise zur Erreichung einer häuslichen Wohnung mit entsprechender Versorgung anstelle eines Wohnheimplatzes. Aber auch hier stellt sich die Frage, wer berät und begleitet den blinden und sehbehinderten Menschen bei der Antragstellung und bei der Organisierung und Durchführung seiner Betreuungsmaßnahmen mittels des Persönlichen Budgets.

Insbesondere bei Pflegeleistungen nach SGB XII im stationären Bereich werden in Bayern je nach Zuständigkeit der einzelnen Bezirke unterschiedliche Leistungen bei stationärer Unterbringung gewährt. Hier wird von Bedeutung sein, ob das Persönliche Budget abgestimmt ist auf die örtlichen Gegebenheiten. Die Preise dürfen sich nicht am unteren Limit einzelner Einrichtungen orientieren sondern es muss sichergestellt werden, dass mit dem Persönlichen Budget die notwendige Sachleistung auch vollständig finanziert werden kann.

Eine, speziell blinde Menschen betreffende, Frage ist, ob und wie weit das Blindengeld bei der Ermittlung der Höhe des Persönlichen Budgets mit eingerechnet wird. Nach Meinung von Herrn Troppmann wäre das Persönliche Budget nur für eine relativ kleine Gruppe von sehbehinderten Menschen eine echte Alternative zur bisherigen Sachleistung.

 

Diskussion

In der Diskussion wurde deutlich, dass es zum Thema Persönliches Budget noch viele offene Fragen gibt. Das Persönliche Budget ist bei vielen betroffenen Menschen bisher kaum oder nur wenig bekannt. Auch die Kostenträger und Leistungserbringer sind in der Regel nicht ausreichend informiert, wie das Persönliche Budget einzusetzen ist. Der bisherige Modellversuch und der Bericht der wissenschaftlichen Begleitforschung sind allein schon deshalb wenig repräsentativ, da die Anzahl der Budgetnehmer in der Bundesrepublik Deutschland mit 500 Personen sehr gering ist.

Bei allen Beiträgen der Diskussionsteilnehmer wurde deutlich, dass die Idee eines Persönlichen Budgets grundsätzlich positiv bewertet wird. Es waren ja nicht zuletzt die Selbsthilfe- und Behindertenverbände, die seit Jahrzehnten das Instrument eines Persönlichen Budgets gefordert hatten. In vielen anderen europäischen, insbesondere den skandinavischen Ländern, wird das Persönliche Budget bereits erfolgreich praktiziert und bietet für die betroffenen Menschen einen größeren Raum bei der Gestaltungsfreiheit und Organisation der für sie notwendigen Hilfen und Assistenzleistungen.

Entscheidend für den Erfolg des Persönlichen Budgets wird sein, ob es maßgeschneiderte am Bedarf des einzelnen chronisch kranken oder behinderten Menschen orientierte Lösungen geben wird. Ganz wesentlich wird es darauf ankommen, wie das Bedarfsfeststellungsverfahren, d.h. die Ermittlung des Bedarfs an Hilfe und Assistenzleistung konkret ausgestaltet und festgeschrieben wird. Das Persönliche Budget muss alle Leistungen, insbesondere auch die Leistung für eine Budgetberatung und Budgetassistenz abdecken können.

Bei der Möglichkeit des Persönlichen Budgets mit den Leistungserbringern Zielvereinbarungen zu treffen, sollten auch die Selbsthilfeorganisationen, bzw. Dachorganisationen wie die LAGH, mit eingebunden werden können. Dies bedeutet allerdings, dass die Selbsthilfeorganisationen für diese Aufgaben personell und finanziell in die Lage versetzt werden müssen, diese Aufgaben wahrnehmen zu können. Die gesetzlich bestimmten Betreuer können diese Aufgabe sicher nicht übernehmen.

Bleibt die Budgetassistenz weiterhin ungeregelt, dann werden nur ganz bestimmte Personenkreise von chronisch kranken und behinderten Menschen in der Lage sein, ein Persönliches Budget in Anspruch zu nehmen. Auch wenn die Inanspruchnahme eines Persönlichen Budgets den „Markt“ an ambulanten Leistungen stärken wird, darf dies nicht dazu führen, dass stationäre Einrichtungen abgebaut oder eingestellt werden. Es wird immer wieder Personengruppen und Menschen geben, die eine optimale Versorgung nur in einer stationären Volleinrichtung erhalten können und auch erhalten wollen.

Gerade die Hoffung der Kostenträger, dass durch das Persönliche Budget und eine verstärkte ambulante Versorgung eine spürbare Kosteneinsparung zu erreichen ist, wird sich schnell als Irrtum herausstellen. Gerade eine ambulante Versorgung, wenn dadurch eine ähnliche oder gleiche qualitative Leistung erbracht werden soll wie in einer stationären Einrichtung, bedarf eines wesentlich höheren Organisationsauf-wandes, z.B. für die Koordinierung des Einsatzes der Helfer, Fahrtkosten etc. und führt deshalb nicht zu einer Kostenersparnis.

Von Seiten der LAGH und ihrer Mitgliedsorganisationen ist es zu begrüßen, dass mit dem Persönlichen Budget dem Grundsatz „ambulant vor stationär“ Rechnung getragen werden soll. Damit wird dem Bedürfnis vieler chronisch kranker und behinderter Menschen nachgekommen, so lange wie möglich in der häuslichen Um-gebung oder ortsnah versorgt zu werden.

Wenn mit dem Persönlichen Budget künftig jedoch nur noch eine Grundversorgung, nicht aber der notwendige Bedarf an Assistenz- und Hilfeleistungen finanziert wird, dann wäre dies ein Rückschritt, der nicht akzeptiert werden könnte.

So waren es auch in erster Linie Ängste und Befürchtungen, die die Teilnehmer bei der Anwendung und Umsetzung des Persönlichen Budgets geäußert haben.

- Das bisher bewährte System der Wohlfahrtsverbände als Träger von Einrichtungen und Diensten könnte in ihrer jetzigen Form bei der Einführung des Persönlichen Budgets zum Auslaufmodell werden, wenn künftig nur noch private Dienste und Anbieter mit Billigangeboten unter Inkaufnahme eines Qualitätsverlustes den Markt beherrschen.

  • Die stationäre Versorgung muss weiterhin gesichert bleiben. Es muss nach wie vor das Prinzip der Wahlfreiheit des Betroffenen zum Tragen kommen. Gerade wegen der unterschiedlichen Zuständigkeit bei den gesetzlichen Leistungen, Krankenversicherung, Pflegeversicherung, Eingliederungshilfe etc. muss abge-wartet werden, ob beim Persönlichen Budget und bei den Zielvereinbarungen ein reibungsloses Zusammenwirken im Hinblick auf eine ganzheitliche Lösung bewerkstelligt werden kann.
  • Insbesondere in Bayern bekommt die Diskussion um das Persönliche Budget einen besonderen Stellenwert, da derzeit geplant ist bei der Eingliederungshilfe die Zuständigkeiten für den ambulanten und stationären Bereich vom örtlichen Sozialhilfeträger auf den überörtlichen Sozialhilfeträger (Bezirke) zu übertragen. Es wird sich zeigen, ob die Zusammenlegung der Zuständigkeiten bei der ambulanten und stationären Versorgung auch wirklich die Vorteile bringt, die auf den ersten Blick sehr plausibel erscheinen. (Stichwort: „Komplexleistung“)
  • Gerade wegen der sehr individuellen Form der chronischen Krankheit und Behinderung sowie der ganz besonderen Situation, in der sich chronisch kranke und behinderte Menschen befinden, können der Aufwand für Versorgungs- oder Assistenzleistung durchaus großen Schwankungsbreiten unterliegen. Ein zu eng bemessenes Persönliches Budget darf nicht dazu führen, dass durch den freien Markt die Schwarzarbeit oder das Billiglohnprinzip Einzug halten und die bisher errungenen Qualitätsstandards aufweichen.
  • Der Erfolg des Persönlichen Budgets wird im Wesentlichen davon abhängen, ob bei der Festlegung der Qualitätsmaßstäbe in der Versorgung auch die Betroffe-nen chronisch kranken und behinderten Menschen mit einbezogen werden.
  • Problematisch ist nach wie vor der Begriff „budgetfähige Person“, der in den Regelungen zur Vergabe des Persönlichen Budgets immer wieder auftaucht. Dieser Begriff kann von Seiten der Betroffenen nicht akzeptiert werden. Bei einem entsprechenden Angebot von Budgetberatung und Budgetassistenz ist prinzipiell jeder chronisch kranke und behinderte Mensch in der Lage, ein Budget in Anspruch zu nehmen.

Positive Aspekte

  • Insbesondere auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt kann durch das Persönliche Budget das Integrationsamt sehr viel flexibler tätig werden. Durch die Finanzierung der Arbeitsassistenz kann es möglicherweise den betroffenen chronisch kranken oder behinderten Menschen gelingen, durch höhere Arbeits-leistung auch einen höheren Lohn zu erhalten.
  • In den gesetzlichen Regelungen zum Persönlichen Budget wird nicht ausge-schlossen, dass finanzielle Mittel auch über den allgemeinen Betrag des Persön-lichen Budgets hinaus zur Verfügung stehen. Durch die in den gesetzlichen Regelungen vorgeschriebene Zusammenarbeit der unterschiedlichen Kosten-träger und die Ausbezahlung des Persönlichen Budgets aus einer Hand, werden hoffentlich Auseinandersetzungen um Zuständigkeit für die Finanzierung nicht mehr auf dem Rücken der betroffenen Menschen ausgetragen.

Ausblick

Die Veranstaltung hat gezeigt, dass unter den Betroffenen große Unsicherheiten darüber herrschen, ob das Persönliche Budget möglicherweise als willkommenes Kostensparinstrument verstanden und eingesetzt wird. Das Persönliche Budget ist nur dann akzeptabel, wenn die Bedarfsdeckung des Einzelnen ausreichend und um-fassend mit der zur Verfügung gestellten Geldleistung erfolgen kann.

Bei den betroffenen chronisch kranken und behinderten Menschen besteht weiterhin Zweifel, ob ihnen mit dem PB nur ein Grundbedarf zur Deckung zuerkannt wird oder ob die chronisch kranken und behinderten Menschen zu Vereinbarungen mit zu niedrigen Kostenpauschalen gezwungen werden.

Das Persönliche Budget könnte sich zu einem wirkungsvollen und zukunftsträchtigen Instrument entwickeln, wenn sich chronisch kranke und behinderte Menschen maßgeschneiderte und zielgenaue, auf den individuellen Bedarf abgestimmte, Leistungen organisieren und auswählen können.

Die LAGH und ihre Mitgliedsverbände werden deshalb den Prozess bei der Umsetzung insbesondere bei der Einführung als Regelleistung ab dem Jahr 2008 aufmerksam und kritisch verfolgen. Die LAGH wird das Thema weiter in ihren Gremien behandeln und sich bei Problemen und Missständen mit entsprechenden Forderungen zu Wort melden.

 

München 22.1.2007 LAGH, Orleansplatz 3, 81667 München, Tel.: 089/459924-0

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